ACCESSO ALLA GIUSTIZIA

IL CSDU ESAMINA L’ACCESSO DI DONNE E BAMBINI ALLA GIUSTIZIA

Affinché i diritti umani non rimangano lettera morta, le vittime di violazioni in questo ambito devono avere la possibilità di rivendicare e far valere i propri diritti. A tale scopo necessitano di un accesso effettivo alla giustizia. Il CSDU esamina la situazione in Svizzera con riguardo ai minori e all’uguaglianza di genere.

La garanzia di accesso alla giustizia significa, da un lato, avere la possibilità di rivendicare i propri diritti. Ciò presuppone la consapevolezza di tali diritti e, all’occorrenza, un sostegno e una consulenza per le persone coinvolte. Dall’altro, richiede disposizioni di legge appropriate e un sistema giudiziario funzionante il cui accesso non può essere limitato o addirittura precluso da ostacoli finanziari, geografici, culturali o di altro tipo. L’accesso alla giustizia è un presupposto basilare per la realizzazione dei diritti fondamentali e umani, e di conseguenza uno dei diritti centrali in uno Stato democratico.

I possibili ostacoli sono molteplici e spesso invisibili. A impedire alle persone coinvolte di accedere alla giustizia possono essere, per esempio, l’inconsapevolezza di avere dei diritti e di poterli rivendicare, la scarsa conoscenza di come funziona il sistema giudiziario, la mancanza di risorse finanziarie o le dipendenze sociali ed economiche, ma anche fattori psicologici come pregiudizi, paure e vergogna possono avere un effetto paralizzante. Da parte delle autorità è possibile che non si conoscano i problemi delle persone coinvolte nell’accesso alla giustizia o che sussistano immagini stereotipate delle parti dei procedimenti. Eventuali pregiudizi da parte delle autorità possono avere un influsso decisivo sul procedimento a scapito delle persone coinvolte. Per questo motivo, diversi organismi ONU per i diritti umani come pure il Consiglio d’Europa hanno richiamato l’attenzione sull’importanza di questa garanzia e invitato gli Stati membri ad eliminare gli ostacoli nell’accesso alla giustizia.

Approfondimento tramite assi di ricerca principali

Dal 2016, il CSDU concentra le proprie attività su tre assi di ricerca principali – la restrizione e la privazione della libertà, l’accesso alla giustizia e i diritti dei gruppi di popolazione particolarmente vulnerabili – ciò che gli consente di occuparsi di questioni importanti su un lungo periodo e oltre i confini dei singoli settori tematici.

Una giustizia a misura di bambino e audizione dei minori

Nel quadro di un sottoprogetto («Umsetzung der Leitlinien des Europarats für eine kindgerechte Justiz – das Recht des Kindes auf Anhörung»), il CSDU ha approfondito la questione dell’audizione dei minori e verificato se, al riguardo, la Svizzera attua le linee guida del Consiglio d’Europa per una giustizia a misura di bambino. In particolare si è concentrato sul diritto del minore di essere sentito in caso di collocamento presso terzi, ossia in un istituto o in una famiglia affidataria, previsto dal codice civile, nonché in caso di allontanamento di un genitore straniero.

Un’analisi delle basi legali nazionali e internazionali e della giurisprudenza nazionale ha funto da base per le indagini pratiche eseguite nei Cantoni di Berna, Neuchâtel e Friburgo sull’audizione di minori in caso di collocamento presso terzi nonché per l’inchiesta nazionale condotta presso gli uffici cantonali della migrazione in merito alla prassi di audizione. Le prime valutazioni mostrano che, per migliorare la partecipazione dei minori nei procedimenti, occorre rafforzare la sensibilizzazione e la formazione degli attori, e attuare il diritto del bambino a essere sentito coinvolgendolo maggiormente. I minori devono poter avere voce in capitolo anche nella preparazione del loro collocamento.

Accesso delle donne alla giustizia

In un altro sottoprogetto («Zugang von Frauen zu gerichtlichen Verfahren»), il CSDU ha esaminato se e come, rispetto agli uomini, le donne in Svizzera si avvalgono della possibilità di far valere i loro diritti dinanzi a un giudice e se incontrano ostacoli lungo questo percorso. Al riguardo, si è innanzitutto posto l’interrogativo dei dati disponibili in Svizzera, poiché solo con l’ausilio di dati affidabili e comparabili è possibile formulare affermazioni ad esempio sull’importanza degli stereotipi di genere nell’applicazione del diritto. Del resto, proprio per questo motivo, anche gli organismi internazionali per i diritti umani esigono la trasmissione di dati sull’utilizzo dei tribunali.

Grande fabbisogno di ricerca

Il convegno del 30 agosto 2016 organizzato dal CSDU ha mostrato che l’accesso alla giustizia è un tema complesso che necessita di tanta discussione e ricerca. Le indagini in corso e le prime conclusioni dei sottoprogetti sono state presentate e discusse nell’ambito di due seminari. Lo scambio di conoscenze con un centinaio di specialisti nei settori giustizia, uguaglianza, protezione dell’infanzia, migrazione, ricerca e politica ha fornito preziosi input per la prosecuzione dei sottoprogetti.

Le ricerche mostrano che, da questo punto di vista, la Svizzera ha parecchio terreno da recuperare: solo in pochi settori e solo su questioni selezionate sono infatti disponibili statistiche o studi da cui si possono evincere indicazioni in merito all’utilizzo delle vie legali da parte delle donne. Le statistiche giudiziarie, cruciali per rispondere a questo interrogativo, non permettono per esempio di dedurre alcuna informazione sulle parti attrici o ricorrenti.

Il 30 agosto 2016, il CSDU ha presentato i risultati di entrambi i sottoprogetti a un pubblico di specialisti nell’ambito del convegno «Zugang zur Justiz für alle: Ein zentrales Menschenrecht — Aktuelle Herausforderungen für die Schweiz im Bereich Frauen- und Kinderrechte» (cfr. riquadro sottostante). I relativi studi saranno pubblicati nell’estate del 2017.

ACCESSO ALLA GIUSTIZIA NELLA PRASSI

La mediatrice Claudia Kaufmann si occupa quotidianamente del tema dell’accesso alla giustizia. L’ufficio di conciliazione della Città di Zurigo offre alle persone che lo interpellano una serie di alternative al classico procedimento giudiziario.

CSDU: Come mediatrice, in che modo è confrontata con il tema dell’accesso alla giustizia?

Claudia Kaufmann: Più che dell’accesso alla giurisdizione vera e propria noi dell’ufficio di conciliazione della Città di Zurigo ci occupiamo dell’accesso alla giustizia in generale, in altre parole ci adoperiamo affinché una decisione sia presa o mostriamo in che modo sporgere reclamo o presentare ricorso. Spesso ci muoviamo nel settore a bassissima soglia del diritto.

«In uno Stato di diritto occorrono sia uffici di conciliazione sia procedure formalizzate.» 

La Città di Zurigo offre questa procedura alternativa nella consapevolezza che molte persone hanno difficoltà a gestire i rapporti con le autorità. La nostra missione, tuttavia, non si limita a far valere diritti individuali; come ufficio di conciliazione perseguiamo anche altri obiettivi, per esempio verifichiamo la buona gestione amministrativa e ci adoperiamo per individuare possibili miglioramenti strutturali.

Per molte persone anche l’accesso ai tribunali risulta difficile. L’ufficio di conciliazione è in grado di aiutarle?

Quello della difesa civica è una delle procedure attraverso le quali le persone coinvolte possono far valere i propri diritti. Il nostro principale obiettivo non è evitare il maggior numero possibile di procedimenti giudiziari, ma vi sono comunque situazioni in cui la nostra mediazione o il nostro esame del ricorso è più celere ed efficace. Spesso, inoltre, la difesa civica può tenere maggiormente in considerazione le esigenze delle persone che vi fanno ricorso.

«Vi sono comunque situazioni in cui la nostra mediazione o il nostro esame del ricorso è più celere ed efficace.» 

In altri casi, tuttavia, può essere estremamente importante per una persona coinvolta portare la propria causa dinanzi a un tribunale e, se tutto va per il verso giusto, ottenere ragione. Per questo motivo, in uno Stato di diritto occorrono sia uffici di conciliazione sia procedure formalizzate. Al riguardo, va detto che in Svizzera il numero di questi uffici è insufficiente e che l’accesso ai tribunali deve essere semplificato.

Quali ostacoli intralciano l’accesso ai tribunali?

Da un lato, a ostacolare l’accesso ai tribunali, vi sono fattori materiali come ad esempio la durata eccessiva e i costi spesso molto elevati dei procedimenti. Inoltre, è estremamente difficile sapere quali sono e come far valere i propri diritti. Nel settore della discriminazione, le regole dell’onere della prova spesso sono tanto dissuasive da spegnere sul nascere ogni speranza di spuntarla. Dall’altro, entrano in gioco anche fattori immateriali come inibizioni, vergogna, paure o timori di reazioni negative da parte del proprio ambiente professionale o personale. Spesso, nei casi di discriminazione ciò induce le vittime a non voler portare il proprio caso in tribunale. Nel settore dell’uguaglianza, per le donne è sempre un problema uscire allo scoperto e dichiarare di sentirsi discriminate. A ciò si aggiungono i conflitti di lealtà dei lavoratori nei confronti dei superiori o dei colleghi. Questi fattori immateriali sono determinanti almeno tanto quanto quelli materiali.

Come stanno le cose per i bambini?

Nel diritto del divorzio, negli ultimi dieci anni la situazione sul fronte dell’audizione dei minori è nettamente migliorata. Nondimeno, le decisioni prese e i procedimenti legali celebrati senza sentire i bambini e gli adolescenti direttamente coinvolti sono ancora numerosi. Ciò è il caso tra l’altro dell’aiuto sociale: le persone colpite direttamente sono per un terzo bambini e adolescenti. Una riduzione delle prestazioni erogate a una famiglia tocca direttamente i minori, ma nella maggior parte dei casi gli assistenti sociali non conoscono personalmente i figli dei clienti che seguono, in pratica è come se fossero invisibili. Eppure, secondo la Convenzione sui diritti del fanciullo, essi dovrebbero essere sentiti e godrebbero di un vero e proprio diritto di partecipare alle deliberazioni. Sotto questo punto di vista, in Svizzera siamo ancora ai piedi della scala.

Sinora abbiamo parlato soprattutto dell’efficacia delle regole esistenti. A Suo modo di vedere occorre intervenire anche sul piano legislativo?

Sarebbe buona cosa se in Svizzera vi fosse una legge anti-discriminazione generale ed efficace. Al momento, la politica non ne vede la necessità, ma è fondamentale mantenere viva la discussione. Il problema è che abbiamo una dispersione legislativa: attualmente, la protezione contro la discriminazione è disseminata in diverse leggi e varia a dipendenza del settore giuridico.

«Il problema è che abbiamo una dispersione legislativa.» 

Il grande dispendio di energie e la mancanza di trasparenza che ciò comporta fa sì che spesso persino gli specialisti si trovino in difficoltà. Un simile contesto non è certamente ottimale per mostrare alle persone coinvolte i loro diritti. Ovviamente, dobbiamo sempre prestare attenzione all’efficacia di nuove leggi, ma su questo fronte al momento la Svizzera non è tra le prime della classe. Il rifiuto dei politici e in particolare del Consiglio federale di affrontare seriamente questo tema è estremamente deplorevole e, a mio avviso, oggettivamente incomprensibile.

Claudia Kaufmann, mediatrice nell’ufficio di conciliazione della Città di Zurigo

Dr. iur. Claudia Kaufmann, 60 anni, da ottobre del 2004 svolge la funzione di mediatrice nell’ufficio di conciliazione della Città di Zurigo. Nata a Basilea, dove ha anche frequentato le scuole e si è laureata in giurisprudenza, dal 1985 al 2003 ha lavorato per L’Amministrazione federale, tra l’altro come prima direttrice dell’Ufficio federale per l’uguaglianza fra donna e uomo (1988–1993), come segretaria generale supplente e capo del servizio giuridico del Dipartimento federale dell’interno (DFI, 1993–1995) e come segretaria generale del DFI (1996–2003). Nel 2002/2003 ha effettuato un soggiorno di ricerca al Wissenschaftskolleg zu Berlin e dal 2003 al 2004 ha lavorato come indipendente. È autrice di pubblicazioni su questioni di politica della parità e sociale.

Il CSDU e l’accesso alla giustizia

Negli ultimi anni, il CSDU si è occupato più volte degli aspetti dei diritti umani nell’accesso alla giustizia. Nello studio «Zugang zur Justiz in Diskriminierungsfällen» pubblicato nel 2016, ha analizzato le lacune sotto questo punto di vista in caso di discriminazione basata sul genere, sull’orientamento e sull’identità sessuale, su una disabilità e sul razzismo, ricavando informazioni anche sui vari ostacoli psicologici, sociali e istituzionali che impediscono alle vittime di far valere i loro diritti per vie legali (cfr. rubrica «Discriminazione»).

Lo studio bilingue «Le droit de protection de l’enfant. Les premiers effets de la mise en oeuvre dans les cantons de Genève, Vaud et Zurich» pubblicato nel 2015, aveva dal canto suo già trattato il tema della partecipazione e dell’audizione dei minori nel quadro della procedura di protezione del figlio e dell’accesso al sistema di protezione. Basandosi su un’indagine della prassi a livello cantonale aveva identificato gli ostacoli e le difficoltà che in questo momento impediscono la realizzazione del diritto del minore a partecipare alla procedura di protezione che lo riguarda.

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